摘要：法院在执行其民事判决和裁定的过程中不断出现的“难、乱”问题，已经成为社会大众所广泛关注的一个司法焦点问题，究其原因，除执法的社会环境、执行体制等存在问题外，执行活动缺乏有效的外部监督机制也是重要因素之一。因此，有必要在法院系统外建立一个强有力的监督机制。本文通过对当前民事执行监督现状的剖析，指出检法机关在民事执行问题上的冲突，分析在我国建立民事执行检察监督制度的法理依据，并探讨了完善民事执行监督机制的一些做法，以期加强民事执行监督工作。

　　关键词：民事执行检察监督外部制约•

　　执行是审判活动的延伸,是生效裁判确定的权利义务得以实现的保障,公正的审判必须以公正的执行作为圆满结局。但是,透视当前民事案件执行的情况,效果并不令人满意,严重影响了司法公正与司法权威。尽管中央三令五申要求从政治高度排除执行干扰,人民法院也不断加大力度解决执行问题,但执行难、执行乱的现象仍大量存在。究其原因,笔者认为缺乏科学、有效的外部监督是最主要、最关键的因素。

　　一、民事执行监督的现状

　　（一）法院自身不能对执行进行有效的监督

　　法院的内部监督主要是通过两种方式来实现的。一是通过法院内部实行执行实施权和执行裁决权的分离，形成执行机构的内部分权制约机制。但这种分权只是执行机构内部的自我制约，很多情况下流于形式，监督作用十分有限。二是通过上级法院对下级法院进行监督的方式。最高人民法院分别在1998 年颁布的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》和2000 年颁布的《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》中明确规定了民事执行的内部监督制度，虽然在一定程度上规范了法院的民事执行行为，使民事执行问题有所改善，但这种上级法院对下级法院的监督，其操作就必然存在不透明的弊端，容易发生自己人碍于情面不好监督的场面，导致了依然存在着在执行阶段任意作出裁定变更或停止原生效裁判的执行?违法执行案外人财产?裁定中止、执行不及时?徇私枉法，借合法执行侵占当事人财产等严重损害当事人合法权益的现象。从而这种监督机制仍摆脱不了“自己监督自己”的逻辑悖论，从而导致监督效果不理想。

　　（二） 民事执行的外部监督不到位，难以对当事人以及相关的利益主体进行有效救济

　　民事执行的外部监督是指法院系统之外的组织和人员对民事执行的监督，主要通过权力机关监督、社会监督、党政机关监督等方式来实现。①但纵观现行的民事法律法规，均未对执行程序的外部监督进行规范。虽然司法实践中也有人大、新闻媒体等机构对个案进行监督的实例，但这样的做法既缺乏具体的法律完善民事执行监督机制的构想规定，又得不到应有的程序保障，这种监督形式一旦被错用或滥用，很容易给法院的执行工作带来负面影响，甚至会威胁到司法独立。

　　法院自身对执行进行监督的先天性缺陷以及我国现行法律制度又不能给予合法权益受到侵害的当事人及相关的利益主体及时有效的救济，那么在执行监督制度的设计中就必需要有一个中立而且有权威的机构来对法院即执行主体进行监督制约以及及时有效救济合法权益受到侵害的当事人及相关的利益主体。虽然民事诉讼法没有关于对执行程序进行法律监督的具体方法和程序的规定， 但因为毕竟有了关于对民事审判（包括执行）实行法律监督的原则性规定，并且法院的执行工作也确实有着对检察监督的实际需要，在法院内部监督制约机制相对不足、外部监督不到位的情况下，检察监督无疑是一种有效的监督力量。然而，检察机关作为监督机关，却处于比被监督者弱小的地位，无法发挥其应有的职能和作用。最高法院对于检察机关的民事执行监督，多次用“批复”等方式加以限制。如《最高院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》认为，人民检察院对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院应通知不予受理；《如何处理人民检察院提出的暂缓执行的批复》认为，人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。在最高院出台的这些批复面前，抗诉和检察建议都无法在执行案件中真正发挥作用。为了厘清检察机关介入民事执行活动这一问题，更好地解决“执行难”、“执行乱”，加强法院内部监督的实效，弥补其他监督方式的不足，有必要明确检察机关对民事执行活动进行法律监督的法理基础。

　　二、民事执行检察监督的法理要求

　　对民事执行活动进行监督， 既是司法属性的必然要求，也是解决司法实践现实问题的迫切需要。为了推动这项工作尽快开展，最终走向规范成熟，笔者从以下几个方面进行了积极探索。

　　（一）民事执行活动的内在要求

　　在民事执行活动中，执行权是一种运用国家强制力对义务人的财产和人身自由进行干预，强制义务人履行义务的权力，具有主动性、单项性等特征。②执行主体实施的执行行为可以分为两种，一是执行实施行为，二是执行裁决行为，前者具有行政属性，后者带有司法属性，这就使得执行权成为一种复合权力。虽然法院试图通过推行“审执分离”达到分权目的，实现对民事执行主体的监督作用，但在很多法院的执行机构内部，名义上是贯彻“审执分离”，实质上还是“审执合一”，民事执行主体的权力仍然得不到有效制约。由于民事执行主体权力过大且缺乏有效约束，导致民事执行活动失效严重。③因此，有必要设置一种权力制衡民事执行权，确保民事执行权在合法的框架内运行，这种制约应当是经常性的、及时的、公开的、透明的、程序化的，而专业化程度较高的检察监督无疑是较为合适的选择。

　　（二）二元司法体制的必然要求

　　在我国，检察机关是专门的法律监督机关，检察权是一项专门的法律监督职权，它和法院的审判权共同构成我国司法权的完整内容。审判权负责作出裁判，是一种实施法律的权力，检察权负责进行监督，是一项监督法律实施的权力，两者相互制衡，共同完成司法权的行使。④按照这种二元司法体制的要求，有法律实施的领域就必须有法律实施的专门监督。执行权作为法院审判权的权能之一，执行程序作为民事诉讼程序的最后阶段，也应受到检察权的监督制约。

　　(三)以多种方式灵活开展民事执行监督

　　1、检查监督。现场监督是检察机关对法院民事执行活动进行监督的切入点， 也是检察机关开展执行监督之初广为采用的方式， 对检察机关介入执行领域起到了良好的推动作用。实践中，检察机关应选择社会影响大、群众反映强烈或者新闻媒体关注的案件进行现场监督。在具体执行活动开始前，要与法院积极沟通，准确把握法院执行中所要采取的措施和方法，根据情况决定是否进行现场监督；在现场监督过程中，要向当事人讲明检察机关的身份和职责，明确法院的执行主体地位和检察机关的监督地位，对法院的执行活动只建议，不指挥。对现场执行监督的情况，检察人员要填写《民事案件执行现场监督表》，由法院执行人员、检察人员和当事人签名，保障现场执行监督的规范性和记录的真实性。在内部程序上，要求事先阅卷，了解案情。

　　2、法院说明执行理由及执行依据。对于申诉人不服执行的案件，如果都进行阅卷、询问、调查取证，既浪费检察资源，也不符合执行工作可逆转性差的特点。实践中，检察机关应对申诉线索进行初步审查后，认为法院执行可能会存在问题但原因不明的，参照刑事诉讼中检察机关对公安机关要求说明不立案理由的做法，采用要求法院说明执行理由和执行依据的方式，迅速了解案情，明白争议的是非曲直，然后再决定下一步的监督方法。这样法院既容易接受，也符合相关法律程序。

　　3、检察建议。检察建议作为一种监督方式，可以有效弥补对执行裁定不能抗诉的缺陷，对法院的执行裁定、决定及执行实施过程中的错误均可适用，是近年来检察机关采用的主要监督方式。实践中，检察机关对检察建议的适用非常慎重，在程序和实体方面进行了明确。如发出检察建议前，给予双方当事人充分表达意见的机会；对检察建议的实际效果进行风险评估，对法院也明确了相应的审查程序和回复程序。

　　三、实践中存在的问题与思考

　　对于民事执行的检察监督，虽然法检两家一直争论不休，态度相左，但从上述法理的角度和对法律精神的理解来看，这一机制的创设是合法且有必要的。检察机关的法律监督职责是对法律实施的全面监督，具体到民事审判领域，其范围就应该是对民事审判活动中的一切违法行为都可以进行监督，⑤即民事案件从起诉到执行的整个过程。笔者认为，在新民诉法中虽然并无具体条文对民事执行监督问题作出规定，检察机关也没有必要为寻找自己的位置而尴尬，反而更应该主动加强对民事执行活动的法律监督。主要有以下几点思路：

　　（一） 立法缺位是开展执行监督工作的最大障碍，应提请全国人大进行立法解释

目前，由法院单方通过“批复”的方式决定法检两家之间关于民事执行检察监督的分歧是不科学的，因为法院既是冲突的一方，又是裁判一方，这样的处理模式明显违背了公平、公正原则。法检冲突能得到妥善解决的有效方法之一就是引入人大这一中立机构。⑥根据我国《宪法》规定，检察机关和法院均由人大产生并向其报告工作，所以人大是唯一有资格和权威解决法检冲突的机关。此外，全国人大常委会《关于加强司法解释工作的决议》规定，全国人大常委会有权裁决两高的司法解释分歧，同样其也应有权裁决两家在办案工作上的分歧。⑦对于审判活动是否包括执行活动，人大是持肯定态度的。全国人大常委会在七届人大四次会议上所作的《关于民事诉讼法（试行）修改草案的说明》中曾明确提到：执行是审判工作的一个十分重要的环节，它关系到法律和人民法院的尊严。这段话充分表明，在立法机关看来，执行工作是审判活动的一个重要组成部分。通过提请全国人大进行立法解释，能有效消除法院的审判权与检察机关的检察监督权之间的不协调，保障检察机关对民事执行监督职能的实现。

　　（二） 从制度层面对法院的民事执行活动进行有效制约

最高人民检察院虽然已经在2001 年出台了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，但是其内容只有简短的50 多条，很多规定仍不具体。更重要的是，检察机关单方出台的司法解释对法院的约束力非常有限，为了加强检察机关对法院执行活动的监督力度，高检院应制定更为详细的“办案规则”，并报请全国人大常委会予以通过， 使司法解释上升为立法解释，以达到法律监督的预期效果。在具体内容上主要有以下几个方面需予以明确：

　　1、科学设置民事执行检察监督的启动程序。民事执行检察监督程序的启动应以当事人申请为原则，以检察机关依职权启动为例外。这是因为民事执行涉及到私权的处分，按照民事法上的处分原则，当事人有权处置自己的实体权利和诉讼权利。在“意思自治”的范畴内，检察机关不宜也不应主动介入。但民事执行在有些情况下，不仅涉及当事人双方的利益，而且还会影响国家和社会公共利益，对此，检察机关应依职权启动民事执行检察监督程序。另外，若发现执行人员有贪污受贿、徇私舞弊而枉法执行且情节严重构成犯罪的，即使没有当事人或案外人的申请，检察机关也可依法追究其刑事责任。

　　2、有效配置民事执行检察监督的手段。一是调查完善民事执行监督机制的构想。对于法院在执行活动中的行为是否违法，以及执行人员在执行程序中是否有职务犯罪行为等，检察机关只有通过调查取证才能确定，根据调查取证所确认的情况，检察机关才能采取适当有效的方式予以监督。二是调卷权。执行卷宗是法院执行活动的客观记录和集中反映，检察机关通过审阅法院的执行卷宗才能了解执行中的裁定、决定等事项是否合法、执行程序是否合法。因此，调卷权是检察机关了解案件执行情况的重要途径，也是实现民事执行检察监督的基本手段。

　　3、合理界定民事执行检察监督的范围。首先，应明确监督的重点在于执行人员在执行过程中是否有贪污、索贿受贿、徇私舞弊而枉法执行的情形。此处所谓“枉法”，不能仅仅理解为“枉实体法”，还应包括“枉程序法”。其次，应强调的是对于执行人员在执行过程中损害国家利益、公共利益的行为，检察机关必须进行监督。因为保护公益是检察监督的应有之意。再次，应赋予检察机关对执行人员错误执行、重复执行、故意不执行、拖延执行和执行不力等情形进行监督的权力。客观而言，执行活动中哪些行为属于“错误执行”、“执行不力”等，法检两家的认识很难一致，检察机关对此进行监督也应视具体情况而定。对于那些使当事人或其他人的利益遭受重大损失的执行行为，检察机关应进行监督，而对于纯粹因执行人员业务能力有限导致的不当执行和瑕疵执行行为，检察机关通常不宜进行监督。

　　4、明确规范民事执行检察监督的方式。一是抗诉方式，抗诉是目前检察机关民事审判监督的唯一法定监督手段， 民事诉讼法明确规定，检察机关对于法院在民事执行程序中作出的错误裁决，检察机关按照审判监督程序提出抗诉。执行中作出的生效裁定理应适用抗诉手段， 但是最高人民法院有关批复，将检察机关对所有执行裁定的抗诉权力排除在民事诉讼法规定的法律监督范围之外。人民法院通过司法解释，单方面限制检察机关对法院民事执行活动的监督，显然是于法无据的，这也正是目前制约检察机关对法院执行活动进行检察监督的一项重要原因。这就使得原本是一种从理论到实践都比较成熟，且易于规制民事执行权的监督方式，最终无法发挥其应有的监督作用。二是检察建议方式，对于执行人员违法的执行实施行为，检察机关可以向人民法院提出检察建议。

　　5、对法院不执行或怠于执行等消极执行行为无有效监督手段。

“执行难”的原因很多，法院不执行或怠于执行等消极执行行为也是重要的原因之一，而且是群众最不满意的问题之一。法院不执行的理由通常有被执行人找不到、被执行人的财产无法找到、执行力量不足等，但也不排除人情案、关系案、金钱案等问题存在。当前执行实践中，法院执行人员对不能执行的案件，往往简单以找不到人或无财产可执行等理由拖延，至于真实情况如何，申请执行人并不知晓。对法院消极执行行为如何监督，也是一个值得研究的问题。

注释：

　　① 任文松、王晓：《论民事执行检察监督制度的创建》，载《宁波大学学报（人文科学版）》2007 年第6 期。

　　②赵钢：《民事执行检察监督的程序设计》，载《检察日报》2007 年5 月22 日。

　　③ 王学成：《检察监督是民事执行工作的重要保障》，载《民事行政检察指导与研究》第7 集，第191 页。

　　④彭世忠、郭剑：《民事执行的检察监督》，载《现代法学》2003年第5 期。

　　⑤ 黎蜀宁：《论检察机关对民事执行活动的法律监督》，载《现代法学》2003 年第6 期。

　　⑥ 许海峰：《法律监督的理论与实证研究》，法律出版社2004年版，第517 页。

　　⑦ 陈玉璜：《在司法困境中探索民事执行监督新途径》，载《法治论坛》第12 辑。